新时代人民立宪观九论,依宪治国执政绝非天堂

作者简介 江国华,法学博士,武汉大学法学院教授;

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摘要
在学理上,但凡“以人民为主体,并以人民为目的”的立宪主张,均可归属于人民立宪观之范畴。十八大以来,习近平同志在其一系列重要讲话或论著中,多次论及宪法议题。这些论题涉及人民主体、人民中心、人民当家作主、协商民主、依宪治国、依宪执政、宪法实施、宪法监督、宪法法律至上等诸多层面或方面。就其内在逻辑而言,这些论断内嵌着人民是制宪权主体、人民是立宪主体、人民是立宪之目的、忠于宪法、实施宪法是人民通过立宪而赋予政府的基本义务等基本命题。就其精神实质而言,这些论断不仅契合了人民立宪的精神原旨,而且进一步丰富和拓展了人民立宪的理论意涵,并对新时代宪法政治和宪法实施具有重要指导意义。

一段时期以来,我国学术界、舆论界有一种要求中国仿效西方搞“宪政”的论调,围绕中国要不要搞“宪政”还展开了激烈的争论。主张中国接受“宪政”的一个重要理由,就是把“宪政”解释为依宪治国、依宪执政,认为“宪政”是法治国家题中应有之义。党的十八届四中全会通过的决定和习近平总书记就决定所作的说明,彻底澄清了对这个问题的错误认识。特别是习近平总书记指出,中国特色社会主义法治道路的核心要义,是坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。这就从根本上划清了我们所说的依宪治国、依宪执政同西方所谓“宪政”的本质区别。

关键词 人民主体;人民中心;依宪治国;宪法至上;人民立宪主义

一、我们所说的依宪治国、依宪执政的领导力量是中国共产党,法治的主体是广大人民群众,目的是保障人民当家作主的根本权益;西方“宪政”的领导力量是资产阶级政党,治国执政的主体是占人口极少数的资产阶级,目的是要维护资产阶级的权利和资本主义社会秩序

基金项目
教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目;武汉大学马克思主义青年团队资助项目

党的十八届四中全会通过的决定指出,全面推进依法治国,必须坚持中国共产党的领导,必须坚持人民主体地位。党领导人民依宪治国、依宪执政,是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点。这就把我们所说的依宪治国、依宪执政,同西方所谓“宪政”区分开来了。

所谓人民立宪主义就是对“以人民为主体,并以人民为宗旨”之立宪思想和主张的总称。其内在地包含四项基本命题:一则人民是制宪权主体——人民立宪的权力源自于人民本身;制宪权既不是天赋的,也不是人赋的,而是人民群众在创造性实践中获得的。二则人民是制宪的主体——人民立宪的本质就是人民为政府立法,人民立宪的过程就是人民意志上升为国家意志的过程;立宪活动及其过程只能由人民来主持和主导。三则人民是目的,而不是手段——人民立宪以保障人民当家作主、实现人民权益最优为根本宗旨。四则忠于宪法、实施宪法是人民通过立宪赋予政府的基本义务——人民立宪为信,赋权于政府;政府当不负宪法信托,恪尽职守,自觉尊奉宪法,保证宪法实施。

长期以来,国内一些人主张的“宪政”,其核心和实质是要否定我们党的执政地位,否定党领导依宪治国执政的权利。他们把党的领导同“宪政”和法治对立起来,认为法治国家不允许任何政党拥有领导法治这个高于法权的特殊权力。在他们看来,宪法法律享有至高无上的权威,如果党权从属于法权、受宪法法律制约,这是“宪政”、法治;反之,如果宪法规定某个政党长期领导法治甚至领导国家的权利,就意味着党权凌驾于法权之上,就是人治、专制、独裁,就同封建社会没有分别。有人据此否定我们党对法治的领导,要求取消政法委,搞不要党的领导的所谓“司法独立”、“司法中立”。还有人甚至攻击1949年成立的新中国“虽有人民共和之名,却根本抛弃了民主的基本国体和政体,成了斯大林阶级专政和领袖专政的中国变体,并进一步与中国固有的帝王专制精神结合”。

自党的十八大以来,习近平同志在一系列重要讲话或论著中,多次论及宪法议题,比如“人民主体论”“人民中心论”“人民当家作主论”“协商民主论”“依宪治国论”“依宪执政论”“宪法实施论”“宪法监督论”“宪法法律至上论”,等等。就其内在逻辑而言,这些论断不仅契合了人民立宪的精神原旨,而且进一步丰富和拓展了人民立宪的理论意涵,并对新时代宪法政治和宪法实施具有重要指导意义。在这个意义上,笔者将其概称为新时代人民立宪观。

然而,就世界范围来看,没有哪个国家的法律、法治不是在执政党或掌权的政治势力的领导下制定并推进的。被西方视为宪政诞生标志的《权利法案》,就是1689年由当时掌控了议会权力的英国两大政党,同英王威廉三世共同签订的,此后以君主立宪为其根本的英国“宪政”制度和法治进程,也主要是在英国资产阶级政党的领导下推进并完善的。1787年美国宪法制定及至最后一个州批准其生效前后历时两年,此间主导美国宪法制定并获各州批准的主要是联邦党人的理念。1815年美国联邦党瓦解后,以民主共和为其根本的美国“宪政”制度和法治进程,主要是由长期主导美国政坛的资产阶级政党适应国内外发展的需要逐步推进并完善的。法国及其他西方“宪政”国家的“宪政”制度和法治进程也大体如此。

一、人民主体论

在阶级社会里,掌握了政权的阶级必然通过代表其利益的政党制定并实施符合本阶级利益的宪法法律,资产阶级及其政党如此,工人阶级及其政党也是如此。一些人不接受我们党对法治的领导地位,无非是以西方的政党制度为衡量标准,认为多党竞选产生的执政党有资格领导法治,而宪法规定长期执政的党,如中国共产党就没有资格。这种盲目以西方制度和法治模式为圭臬,完全不顾中国国情和人民意愿的观念,是时下较为流行的“洋教条”的一种典型表现。

在法理上,人民立宪主义是以人民主体论为逻辑起点的立宪主张——立基于“人民创造历史的唯物史观”,人民立宪主义有两个逻辑暗设:一是制宪过程中的人民主体性,二是立宪政治中的人民主体性。制宪过程中的人民主体性意在强调宪法的人民性;立宪政治中的人民主体性意在强调政治的民主性。

有人在我国是“党大”还是“法大”这个问题上纠缠不休。从党领导人民制定修改宪法法律的意义上讲,觉得“党比法大”;从党又必须在宪法法律的范围内活动看,似乎“法又比党大”。究竟是“党大”还是“法大”?似乎说不清了。按照马克思主义的观点不难解释这个“难题”。追根溯源,既不是“法大”,也不是“党大”。一般说来,宪法法律不过是反映并维护统治阶级的根本利益和共同意志的工具,政党只是介于统治阶级和宪法法律之间、实现统治阶级利益和意志的领导者、组织者,统治阶级、执政党和宪法法律这三者之间的利益在本质上是一致的。在我国,共产党没有自己的特殊利益,党的利益就是人民的利益,党领导人民制定并执行宪法法律,是为了维护和实现广大人民群众的共同意志和根本利益;党自身又在宪法法律的范围内活动,是要防止产生超越宪法法律的特权,维护法律面前人人平等的原则,目的也是为了维护和实现广大人民群众的共同意志和根本利益。党的领导同宪法法律既不是对立的关系,也不是谁大谁小的关系,而是根本一致、内在统一的关系。如果非要问谁最大,人民的利益至高无上。

在哲学上,人民主体论是马克思主义实践认识论的基本内核。在马克思看来,主客体关系是社会主体同进入社会领域的其他物质存在形式的关系,因而主客体间是一种社会关系,它包括实践关系、认识关系和价值关系。

二、我们所说的依宪治国、依宪执政所依据的是我国宪法,我国宪法以及以宪法为核心的社会主义法律体系是对以中国共产党的领导为核心的中国特色社会主义制度的法律化、法制化,依宪治国、依宪执政同坚持、完善和发展中国特色社会主义制度有着密不可分的关系,这就同维护资本主义制度的“宪政”区别开来了

在实践中,自党的十八大以来,习近平同志发表了一系列重要讲话,其中包含诸多关于“坚持人民主体地位”的重要论述[1]。这些论述的突出特点是,将坚持人民主体地位与依法治国结合起来。习近平指出:“坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”[澳门新莆京手机网站,2]作为马克思主义人民主体观与中国新时代伟大实践相结合的产物,习近平人民主体思想是中国特色人民主体思想的继承和发展,具有丰富内涵和鲜明特点。

党的十八届四中全会通过的决定深刻阐明了中国特色社会主义法治道路同中国特色社会主义制度的关系,强调在坚持中国特色社会主义制度的基础上,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。习近平总书记在就决定所作的说明中进一步指出:“中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础,是全面推进依法治国的根本制度保障。”既澄清了脱离社会制度抽象谈论法治和法治建设的现象和问题,也指明了我国的法治,我国的依宪治国、依宪执政同西方“宪政”有着本质区别。

“民上”法治观

我们所说的依宪治国、依宪执政的“宪”,与西方宪政国家的“宪”有着本质不同。我们所依据的是中华人民共和国宪法。它以国家根本法的形式,确立了我国作为社会主义国家的根本制度和根本任务、国家的领导核心和指导思想,确立了国家的国体、政体及基本政治经济制度,确立了社会主义法制、民主集中制、尊重和保障人权等原则,确立了中国特色社会主义道路、理论体系和制度的发展成果。这些制度、原则和发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,体现了社会主义民主的本质和内在要求。

“民上”即“人民至上”的简称。它既是习近平“法治为了人民”论断的必然要求,也是“人民立宪主义”的内在价值取向和根本遵循。在“人民立宪主义”语境中,“人民至上”具有功能性与价值性双重属性,其功能性强调人民在宪法法治建设中的主体性作用,其价值性强调人民之于宪法法治建设的主体性价值。其要义有三:

西方宪政依据的是保护资产阶级私有制神圣不可侵犯、维护多党制、议会民主和三权分立、确立资本主义法治和保障资产阶级人权为核心的资产阶级宪法。西方国家是按照反映资产阶级的利益和意志的宪法理念、宪法原则、宪法确立的政治经济制度和社会治理模式来治国理政,以达到维护和巩固资产阶级统治这一根本目的。

其一,以良法促善治。坚持良法善治是我们党和国家的不懈追求。但良法和善治并不是并列关系,而是因果关系——只有种下了良法的因,才会结出善治的果。王安石曾言:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”[3]习近平指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”[4]由此,必须不断提升立法质量,让每一部法律都符合宪法精神、契合人民意志、获得人民支持;推动社会主义法治体系的革新换代,尽快形成以完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系为内容的中国特色社会主义法治体系。

不少人从宪法、民主、法治、人权、公民权利等抽象概念出发解释宪政,回避、淡化乃至否定“宪政”的资本主义制度属性。认为宪政是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。或者认为宪政就是指宪法的实施、宪法的政治,就是限制公权力,保障私权利。与此同时,他们回避、淡化乃至否定中国特色社会主义法治的制度内涵,抽象谈论依宪治国、依宪执政,不提我国宪法特有的制度内涵和区别于西方宪法的本质属性。他们还割裂党的领导、人民当家作主同依法治国的关系,只讲依法治国、依宪执政,不提党的领导和人民当家作主,甚至攻击党的领导和人民民主专政为“独裁”、“专制”。

其二,让人民监督权力。进入新时代以来,为了更加有力地扎紧公权力行使的制度笼子,维护人民利益,以习近平同志为核心的党中央持续推动党和国家监督体系改革。在党的第十九次全国代表大会上,习近平指出:“让人民监督权力。”除了发挥人民群众本身的监督主体作用外,在深化国家监察体制改革中注重体现和维护人民意志也是新时代党的重要部署。作为一项重大的政治体制改革,国家监察体制改革属于宪法保留的事项,需要通过修改宪法予以实现。党的十九届二中全会审议通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》即将国家监察体制改革作为修宪的重要内容。可见,在立宪国家、政治改革本质上属于宪制改革。通过宪制改革实现的政治改革,不仅能保证改革的稳定性和有序性,而且有助于充分体现和实现人民的意志。

其三,人民是最终的裁判者。健全的社会主义法治体系是全面推进依法治国的前提。但诚如西方法谚所言:“法律在制定出来的那一刻,便落后于世间万物。”囿于人类的有限理性和客观世界的发展变迁,只有及时评估既有法律的实施效果,并在评估的基础上,适时进行法的立、改、废、释工作,才能保持法的科学性和生命力。党的十八届三中全会《全面深化改革的若干重大问题决定》(以下简称“十八届三中全会决定”)即明确提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。而法治的效果与功能好不好,不是由立法者说了算,而应交由人民群众来评判。正如习近平指出的,“党的执政水平和执政成效不能由自己说了算,必须而且只能由人民来评判,人民是执政党工作的最高裁决者和最终评判者”[5];党的工作“决不能用自我感觉代替群众评价”[6]。在这些论述中,习近平明确了价值的评价主体是人民群众,评价客体是党的执政水平和执政成效,评价标准主要有人民群众“生活美好、得到实惠、权益保障、获得感”等[7]。

“三共”治理观

在党的十八届三中全会绘制的全面深化改革蓝图中,推进国家治理体系和治理能力现代化被确立为全面深化改革的总目标之一。为了实现这一总目标,就必须“坚持以人为本,尊重人民主体地位,发挥群众首创精神”。党的十九大报告对于如何发挥人民群众的主体价值作了高度概括,即正式提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的“三共”治理观。从“三共主义”的内容来看,共建共治共享的共同点是“共”,即共同,亦即社会治理应当共同参与,其区分点则是共建、共治还是共享,体现了社会治理中不同方面,亦即制度层面的共同建设、行动层面的共同治理以及成果层面的共同享有。具体而言:

其一,共同推进制度建设。共同进行建设之领域并非工程建设,也非经济建设,而是特指社会治理领域内的制度建设。所以,共同进行建设的主体必须是具有制度建设能力的各类社会主体,包括各级党委、政府、企事业单位、行业协会、社会组织等。制度建设的形式包括了制定党内法规、国家法律法规和规章、企业章程、行业规范、村规民约等。这些性质不同、位阶不同的各类组织规范,是社会治理能力形成和社会治理体系建设的关键所在。可以说,如果没有这些规范的支持,社会治理就寸步难行、无法维持。此外,从其实质来看,由各类社会主体共同参与的制度建设也完成了对社会治理方式和治理体制的革新,以国家成文法为主导,党内法规为引领,各类社会组织规范为基础的制度体系是社会治理法治保障的实现形式,也是我国治理体系现代化的基本载体和重要表现。

其二,共同承担社会治理。根据社会治理的内容和对象可知,社会治理属于公共治理范畴。因此,公共性是社会治理的基本属性,这就意味着所有共同体成员都应参与社会治理,否则其治理的正当性就无从依靠、无法实现。换言之,在新时代的社会治理行动中,各级党委和国家公权机关不得垄断治理主体资格,以大众参与为基础的全社会联动治理将成为治理的主要方式。而共同治理的关键所在是治理资源的配置以及社会主体之间治理边界的划分。为此,明确各类主体在新时代社会治理中的具体角色就成为必需。具体而言,就是应当发挥好各级党委在治理中的领导核心作用和政府的统筹协调作用,充分利用好社会组织多样的治理手段以及公众治理热情和自我治理的优势。在社会各界的共同努力和行动之下,推动社会进入多元主体共同参与、共建共治、协同推进的社会治理新时期。

其三,共同分享治理成果。共享不仅是共建共治的最终目标,即分享社会治理的成果和红利,也在很大程度上提供了社会治理的特殊手段,即通过共享社会公共资源、公共产品,实现各类主体在治理能力和治理手段上的提高。所以,共享的概念其实与共建和共治一脉相承,都意味着多元主体在社会治理中的共同参与,但其独特之处在于对社会成员的共建共治提出了共享的具体要求,即意味着要首先通过共建共治凝聚起社会各界的智识与资源,再根据各自治理权限的大小合理分享相关的资源,由此实现资源的集约使用和有效利用,实现治理效果的最大化。可见,分享不仅是对治理要素和治理成果的简单分配,也是社会治理的重要哲学基础。当然,就现实意义而言,“三共主义”的共享要求主要是以民本主义为基点的政治传统的延续,其以提高人民群众的获得感、幸福感和安全感为目标,要求社会各界共同努力来推动社会的良好治理。

民心政治观

所谓民心政治观是指将人民群众在特定历史时期所形成的共同心理趋向、价值追求以及情感好恶作为国家政治活动判断标准的基本立场、基本观点和总的看法。习近平对民心政治观的精神实质作了高度概括,提出了“民心是最大的政治”这一重要论断。在这一论断的指导下,我党将察民情、行民主、得民心的执政理念贯彻到国家政治生活中,赋予了民心政治观以全新的内涵。

其一,察民情是基础。在国家政治生活中,了解民意、体察民情,是坚持民心政治观的基本前提。为此,树立马克思主义唯物史观,坚持从群众中来,到群众中去,是我党开展工作的一项最为基本的方法论。党的十八大以来,党中央继续深入开展群众路线教育实践活动,勇于向脱离群众、不了解民情民意的形式主义、官僚主义亮剑。习近平指出:“有的下基层调研走马观花,下去就是为了出镜头,露露脸。”[8]进入新时代以来,为了让国家的政治运转和政治改革符合民意、体现民情,党中央在出台相关决策前,都会深入基层调研,了解人民群众最真实的声音。在了解到人民群众对于官员的腐败行为深恶痛绝后,党中央将反腐败活动摆在了前所未有的高度,提出要“苍蝇老虎一起打”。也正是在这一背景下,习近平同志提出了“民心是最大的政治,正义是最强的力量”这一重要论断。

其二,行民主是保障。根据人民主权原则,让人民群众参与到国家的政治生活中去,是当今立宪国家的共同遵循。发挥人民群众在国家治理中的主体作用,不仅是维持国家政治生活良性运转的有效手段,还应作为立宪国家一项终极的价值追求。党的十八大以来,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家被逐步确立为国家政治生活的主题。在这一主题之下,发挥人民群众的主体作用,就是要认真贯彻习近平同志提出的“法治依靠人民”的重要论断。至于何谓“法治依靠人民”,党的第十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“十八届四中全会决定”)给出了最佳注解。即在涉及立法、执法、司法等各项事业的法治建设中,要坚持人民主体地位,不仅要让人民群众享受法治建设带来的成果,还要保证他们成为法治建设的参与者和推动者。

其三,得民心是宗旨。既然民心是最大的政治,那么在国家政治生活中,察民情、行民主的最终落脚点就应该是获得民心。习近平指出:“得民心者得天下,失民心者失天下,人民拥护和支持是党执政的最牢固的根基。”[9]然而,虽然民心与民意、民主互相关联,但三者各有其独特气质,绝不能互相混同。质言之,即使在工作中注意到了体察民情、发扬民主,也并不意味着就获得了民心。对此,习近平在西柏坡调研时指出:百姓生活水平正在不断提高,为什么感觉和我们的距离并没有拉近,甚至感觉越来越远,这就涉及民心的问题,就是要将施政政策落到人民的心坎里。而为了获得民心,新时期党中央在调查民情的基础上,提出了“四个全面”战略布局、“苍蝇老虎一起打”等政策措施,回应了人民群众的热切期盼。正如国家统计局2015年在22个省区市开展的全国党风廉政建设民意调查所显示的,人民群众普遍对党风廉政建设和反腐败工作成效表示满意、充满信心[10]。

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